DESAPROPRIAÇÃO. TREDESTINAÇÃO, DESDESTINAÇÃO E ADESTINAÇÃO. DISTINÇÕES

Fala galera!! Prova da PGE/SP e RN chegando e eu vou propor hoje uma distinção fundamental no tema de desapropriação, que pode ser objeto de indagação na prova de vocês.

A desapropriação é uma das modalidades de intervenção do Estado na propriedade, sendo a mais drástica das medidas, também denominada intervenção supressiva. 

Para Celso Antônio Bandeira de Mello, “à luz do Direito Positivo brasileiro, desapropriação se define como o procedimento através do qual o Poder Público, fundado em necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, compulsoriamente despoja alguém de um bem certo, normalmente adquirindo-o para si, em caráter originário, mediante indenização prévia, justa e pagável em dinheiro, salvo no caso de certos imóveis urbanos ou rurais, em que, por estarem em desacordo com a função social legalmente caracterizada para eles, a indenização far-se-á em títulos das dívidas públicas, resgatáveis em parcelas anuais e sucessivas, preservado seu valor real”.

É forma originária de aquisição, implicando na transferência compulsória, mediante indenização, para satisfazer o interesse público, afetando o caráter perpétuo e irrevogável do direito de propriedade.

A tredestinação é o desvio de finalidade na destinação do bem objeto da expropriação. O administrador não dá a destinação prevista no ato declaratório.

O administrador público, quando diante de situação de necessidade pública, utilidade pública, ou interesse social, poderá realizar a desapropriação. Entretanto, se o Estado desapropria o bem e não o utiliza no interesse público, à luz do ordenamento, dando destinação diversa (no interesse privado ou no interesse econômico, por exemplo), tem lugar a tredestinação.

A tredestinação pode ser lícita ou ilícita. Tredestinação lícita ocorre quando o administrador destina o bem desapropriado em finalidade diversa daquela declarada no decreto expropriatório, mas dentro do interesse público (exemplo, desapropria para construção de uma escola pública e constrói um hospital público). Não há, aqui, um desvio de finalidade que mereça uma sanção, não ensejando retrocessão.

De outro lado, acaso o desvio de finalidade consista no não atendimento do interesse público, atendendo, em verdade, a um interesse particular, estaremos diante da tredestinação ilícita, ensejando a retrocessão.

A despeito da dicção do artigo 519 do CC, há divergência doutrinária acerca da natureza jurídica da retrocessão:

Tese A: Direito real – o particular tem direito a pleitear a devolução do bem ao seu patrimônio particular. Rafael Carvalho Rezende Oliveira e CA Bandeira de Melo. STJ aqui!

Tese B: Direito pessoal – o proprietário teve seu direito de preferência inobservado, resolvendo-se em indenização –José dos Santos Carvalho Filho.

Tese C: opção do particular – ou a devolução do bem ou a indenização. MSZ Di Pietro.

A consequência da tredestinação ilícita é a retrocessão.

Na desdetinação o bem desapropriado chega a ser utilizado naquela finalidade pública inicialmente declarada. Entretanto, após essa destinação pública, o bem deixa de ser utilizado naquela finalidade para a qual foi desapropriado, havendo uma desafetação do bem desapropriado, que é despojado do caráter público. Ex.: desapropriação de um bem para construção de escola pública. A escola é construída e, um ano após, a escola é desativada, virando um bem dominical. A desdestinação é possível, desde que respeitado o devido processo legal de desafetação do bem público, não havendo que se falar em retrocessão nessas hipóteses.

Por fim, a adestinação é a ausência de destinação. O bem é expropriado do particular e o poder expropriante não dá nenhuma destinação àquele bem – não faz nada! Simplesmente  se omite! Não utiliza para o interesse público declarado, nem desvia da finalidade. Nesses casos, indaga-se acerca da possibilidade de retrocessão. O tema é divergente!

Tese A: a simples adestinação não caracteriza desvio de finalidade, não havendo tredestinação, e, por isso, não tem lugar a retrocessão. CABM, JSCFilho, MSZDPietro – majoritária. Não há na legislação um prazo fixado para que o Estado dê ao bem expropriado o fim declarado no decreto expropriatório.

Tese B: Rafael Oliveira e Seabra Fagundes – não se pode admitir que o poder público se omita de maneira desproporcional. E se assim o fizer estaremos diante de uma omissão ilícita, que não pode ser desconsiderada pelo direito. Razoabilidade, proporcionalidade, eficiência são princípios que amparam essa tese. E o prazo que Rafael Oliveira indica é o estabelecido no artigo 10, do DL 3365/41, de 5 anos – não fala especificamente do tema aqui tratado, sendo construção doutrinária, alcançada por analogia. Nesse dispositivo estabelece-se um prazo para a promoção da desapropriação após a declaração de utilidade pública do bem (“A desapropriação deverá efetivar-se mediante acordo ou intentar-se judicialmente, dentro de cinco anos, contados da data da expedição do respectivo decreto e findos os quais este caducará”.) Trata-se de aplicação analógica, construção doutrinária proposta por Rafael Oliveira. Assim, o poder público teria 5 anos para dar a destinação pública declarada, sob pena de se caracterizar uma omissão inconstitucional, desproporcional, não razoável, caracterizando uma ineficiência, podendo ser objeto de controle do Judiciário, havendo verdadeiro desvio de finalidade, apto a ensejar a retrocessão.

Grande abraço a todos, vamos em frente e contem comigo!!!

Dominoni

marcodominoni@gmail.com