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FORO POR PRERROGATIVA DE FUNÇÃO E STF: POSSÍVEL NOVO ENTENDIMENTO

Olá, pessoal!

Tudo bom?

Os concurseiros atentos que sempre leem os sites dos tribunais superiores, notadamente o Supremo Tribunal Federal e Superior Tribunal de Justiça, já notaram algo de muito interessante e que diz respeito ao foro por prerrogativa de função: a remessa de investigações envolvendo Senadores e Deputados para a primeira instância.

Mas, como assim?

E como fica o foro por prerrogativa de função? Não era para eles serem investigados, processados e julgados pelo STF?

Eu digo: era! Não é mais. Pelo menos, não é mais a tendência.

A título de exemplo dos casos em que o STF remeteu os processos para a primeira instância, destaco os seguintes:

a) Inquérito 3026: apura a prática, em tese, de crimes contra a Administração Pública cometidos durante o exercício da presidência da Câmara de Vereadores de Natal, entre 2005 e 2006, por parte do Deputado Federal Rogério Marinho (PSDB/RN). Para quem quiser ler a matéria basta clicar aqui.

b) Inquérito 4667: que já conta com denúncia oferecida pela Procuradoria Geral da República em face do Deputado Federal Beto Mansur (PRB/SP) pela suposta prática de crime contra a ordem tributária, previsto na Lei 8.137/1990 (artigo 1º, inciso I). Apurou-se que o parlamentar teria omitido informações na sua declaração de imposto de renda referente ao ano calendário 2003, período no qual não exercia o cargo de deputado federal. Para quem quiser ler a matéria basta clicar aqui.

E o que aconteceu, então, para que estes Inquéritos em curso no STF e que envolvem parlamentares federais fossem remetidos para a primeira instância?

Para quem não se recorda, ano passado, mais precisamente em novembro de 2017, o STF formou maioria no julgamento de Questão de Ordem na Ação Penal 937 que trata do caso do ex-deputado federal Marcos da Rocha Mendes, acusado de corrupção eleitoral (compra de votos) quando era candidato à prefeitura de Cabo Frio (RJ). No julgamento da referida Questão de Ordem, o relator, Ministro Roberto Barroso, fixou algumas restrições e condicionantes para que o STF julgasse parlamentares federais, quais sejam:

1) "O foro por prerrogativa de função aplica-se apenas aos crimes cometidos durante o exercício do cargo e relacionados às funções desempenhadas"; e,

2) "Após o final da instrução processual, com a publicação do despacho de intimação para apresentação de alegações finais, a competência para processar e julgar ações penais não será mais afetada em razão de o agente público vir a ocupar outro cargo ou deixar o cargo que ocupava, qualquer que seja o motivo."

O voto do Ministro Roberto Barroso, no sentido de restringir o foro por prerrogativa de função aos crimes cometidos no exercício do cargo, já conta com 8 (oito) votos favoráveis. Muito embora a referida Ação Penal ainda não conte com julgamento definitivo do plenário, em razão do pedido de vista do Ministro Dias Toffoli desde novembro de 2017, pelo menos nas investigações acima citadas e que eram da relatoria do Ministro Roberto Barroso, houve a determinação de remessa para a primeira instância, haja vista a improbabilidade da reversão daquela maioria e que "não se afigura adequado que o Tribunal instaure inquérito para o qual a maioria dos seus membros considera não ter ele competência".

Mas o que aconteceu para que o STF fosse provocado a rever a sua jurisprudência consolidada? Eu digo: a realidade.

A ampliação, sem precedentes em outros ordenamento jurídicos, das pessoas que possuem prerrogativa de foro, bem como as inúmeras investigações em curso, motivaram essa mudança de rota no STF a fim de manter a coerência da interpretação restritiva das suas competências constitucionais.

Como bem ressaltado no voto do Min. Barroso, "nenhum parlamentar foi processado perante o STF desde 1988 até a promulgação da Emenda Constitucional 35, em 2001". Só lembrando que antes dessa Emenda Constitucional, o STF precisava de autorização prévia da Casa respectiva para iniciar a persecução penal e para decretar prisão. Deste modo, a mera ausência de deliberação constituía óbice para a instauração ou o prosseguimento da ação penal.

Como consequência, e na prática, isso representava uma prerrogativa que se assemelhava a um privilégio odioso e garantia a famosa impunidade dos congressistas. A referida Emenda Constitucional alterou esse regime da imunidade formal, invertendo o procedimento, na medida em que, o processo judicial criminal no STF tramita normalmente, assegurando-se à Casa respectiva a possibilidade de sustar o andamento da ação. Ainda a referida EC limitou essa imunidade processual aos crimes cometidos APÓS a diplomação.

Ainda, neste aspecto, muito interessante é a leitura da exposição dos motivos da PEC, utilizada pelo Min. Barroso em seu voto, verbis

"Sob pena de comprometimento do exercício do mandato e da própria representação política, o instrumento da imunidade parlamentar não pode produzir efeitos retroativos, em relação a fatos praticados pelo detentor do mandato quando ainda não investido da condição de autoridade com jurisdição nacional, que constitui a justificativa constitucional da atribuição de tal prerrogativa. (...) A possibilidade ora apresentada, com a presente emenda constitucional, de que a Justiça possa prosseguir seu curso, sem obstáculos ou impedimentos, a apuração da regularidade da conduta daqueles que foram investidos em mandatos eletivos, no período antecedente a tal investidura, restabelece o conceito de igualdade, suprimindo privilégios odiosos, que a consciência democrática repudia"

Para o Min. Barroso, "A atual conformação do foro por prerrogativa de função constitui uma violação aos princípios da igualdade e da república, conferindo um privilégio a um número enorme de autoridades, sem fundamento razoável. A igualdade formal veda as discriminações arbitrárias e todos os tipos de privilégios. Trata-se de fundamento central da noção de república. Nas Repúblicas, todos os cidadãos são iguais e devem estar sujeitos às mesmas normas."

Para o Ministro, o argumento no sentido de que "a prerrogativa de foro tinha como fundamento a necessidade de assegurar a independência de órgãos e o livre exercício de cargos constitucionalmente relevantes", bem como que atribuir o processo e julgamento dessas autoridades aos Tribunais Superiores "evitaria ou reduziria a utilização política do processo penal contra titulares de mandato eletivo ou altas autoridades, em prejuízo do desempenho de suas funções" não pode ser mais utilizado para defender a manutenção do entendimento então prevalecente no STF sobre a ampliação do foro por prerrogativa, que, por se cuidar de exceção, mereceria interpretação restritiva, à semelhança do que o STF fez, por exemplo, com a sua competência para processar e julgar atos do CNJ.

Não se afigura lógico, tampouco razoável, a manutenção de interpretação ampliativa, na seara criminal, para abarcar todos os crimes praticados pelos parlamentares federais, isso no âmbito da imunidade formal e restringir essa mesma competência, em interpretação restrita, na mesma seara criminal, quando diz respeito à imunidade material, oportunidade na qual a Corte exige que a manifestação tenha relação com o exercício do mandato. 

Ok! Já entendi. Mas, então, como se chama isso que o Min. Barroso propôs em seu voto, na seara da hermenêutica jurídica? É a redução teleológica ou a aplicação da técnica de dissociação, que "consiste em reduzir o campo de aplicação de uma disposição normativa a somente uma ou algumas das situações de fato previstas por ela segundo uma interpretação literal, que se dá para adequá-la à finalidade da norma. Nessa operação, o intérprete identifica uma lacuna oculta (ou axiológica) e a corrige mediante a inclusão de uma exceção não explícita no enunciado normativo, mas extraída de sua própria teleologia. Como resultado, a norma passa a se aplicar apenas a parte dos fatos por ela regulados. A extração de 'cláusulas de exceção' implícitas serve, assim, para concretizar o fim e o sentido da norma e do sistema normativo em geral".

Transcrevo abaixo a ementa do Voto do Min. Barroso. Mas quem quiser (e eu super recomendo) pode ler o inteiro teor do voto clicando aqui

"Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL PENAL. QUESTÃO DE ORDEM EM AÇÃO PENAL. LIMITAÇÃO DO FORO POR PRERROGATIVA DE FUNÇÃO AOS CRIMES PRATICADOS NO CARGO E EM RAZÃO DELE. ESTABELECIMENTO DE MARCO TEMPORAL DE FIXAÇÃO DE COMPETÊNCIA.I. Quanto ao sentido e alcance do foro por prerrogativa1. O foro por prerrogativa de função, ou foro privilegiado, na intepretação até aqui adotada pelo Supremo Tribunal Federal, alcança todos os crimes de que são acusados os agentes públicos previstos no art. 102, I, b e c da Constituição, inclusive os praticados antes da investidura no cargo e os que não guardam qualquer relação com o seu exercício.2. Impõe-se, todavia, a alteração desta linha de entendimento, para restringir o foro privilegiado aos crimes praticados no cargo e em razão do cargo. É que a prática atual não realiza adequadamente princípios constitucionais estruturantes, como igualdade e república, por impedir, em grande número de casos, a responsabilização de agentes públicos por crimes de naturezas diversas. Além disso, a falta de efetividade mínima do sistema penal, nesses casos, frustra valores constitucionais importantes, como a probidade e a moralidade administrativa.3. Para assegurar que a prerrogativa de foro sirva ao seu papel constitucional de garantir o livre exercício das funções – e não ao fim ilegítimo de assegurar impunidade – é indispensável que haja relação de causalidade entre o crime imputado e o exercício do cargo. A experiência e as estatísticas revelam a manifesta disfuncionalidade do sistema, causando indignação à sociedade e trazendo desprestígio para o Supremo.4. A orientação aqui preconizada encontra-se em harmonia com diversos precedentes do STF. De fato, o Tribunal adotou idêntica lógica ao condicionar a imunidade parlamentar material – i.e., a que os protege por suas opiniões, palavras e votos – à exigência de que a manifestação tivesse relação com o exercício do mandato. Ademais, em inúmeros casos, o STF realizou interpretação restritiva de suas competências constitucionais, para adequá-las às suas finalidades. Precedentes.II. Quanto ao momento da fixação definitiva da competência do STF 5. A partir do final da instrução processual, com a publicação do despacho de intimação para apresentação de alegações finais, a competência para processar e julgar ações penais – do STF ou de qualquer outro órgão – não será mais afetada em razão de o agente público vir a ocupar outro cargo ou deixar o cargo que ocupava, qualquer que seja o motivo. A jurisprudência desta Corte admite a possibilidade de prorrogação de competências constitucionais quando necessária para preservar a efetividade e a racionalidade da prestação jurisdicional. Precedentes.III. Conclusão6. Resolução da questão de ordem com a fixação das seguintes teses: '(i) O foro por prerrogativa de função aplica-se apenas aos crimes cometidos durante o exercício do cargo e relacionados às funções desempenhadas; e (ii) Após o final da instrução processual, com a publicação do despacho de intimação para apresentação de alegações finais, a competência para processar e julgar ações penais não será mais afetada em razão de o agente público vir a ocupar cargo ou deixar o cargo que ocupava, qualquer que seja o motivo'.7. Aplicação da nova linha interpretativa aos processos em curso. Ressalva de todos os atos praticados e decisões proferidas pelo STF e demais juízos com base na jurisprudência anterior.8. Como resultado, determinação de baixa da ação penal ao Juízo da 256ª Zona Eleitoral do Rio de Janeiro, em razão de o réu ter renunciado ao cargo de Deputado Federal e tendo em vista que a instrução processual já havia sido finalizada perante a 1ª instância."

Só destacando, que as chances desse voto cair em provas de direito processual penal é grande. #FICAADICA.

Espero que tenham gostado.

Hayssa Medeiros, em 15/02/2018.
No instagram: @hayssamedeiros
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