Fala pessoal! Dominoni aqui no Blog do Edu nessa sexta para ver quem está mesmo na pegada ou quem vai contar uma história depois para justificar que não deu!!!! Bora, galera!!!! Hoje trago um tema que tem um potencial enorme para ser objeto de arguição em concursos de procuradorias.
Prepara o caderno aí que eu vou resumir o inteiro teor para que vocês compreendam o caminho que o julgador percorreu para chegar à conclusão! É isso que vocês vão precisar fazer nas provas discursivas e orais.
ADPF proposta pelo PGR contra dispositivos de leis municipais, por violação ao art. 22, XXVII, da
CF/88.
A inicial da PGR, embasada em inquérito civil público, questiona a constitucionalidade de dispositivo que permite parceria público-privada para obras de infraestrutura e urbanismo de vias e/ou logradouros e outros espaços públicos, de terminais rodoviários municipais, intermunicipais e interestaduais incluídas as recebidas em delegação, do Estado ou da União, e dispositivos de outra lei municipal, que complementa, esclarece e regulamenta as parcerias público-privadas no Município.
Alega que as disciplinas normativas acima transcritas ofenderiam o art. 22, XXVII, da Constituição Federal de 1988 por editar normas gerais sobre licitação e contratação ao estabelecerem nova modalidade de parceria público-privada (PPP), competência essa que é privativa da União.
Sustenta, em síntese, que ao criar hipóteses de parceria público-privada para a execução de obra pública, desvinculadas de qualquer serviço público, invade a competência da União para editar normas gerais sobre licitação e contratos.
Segundo entende, para que a execução de uma obra pública seja objeto de uma PPP, essa deve necessariamente estar vinculada à prestação de serviço público ou social, uma vez que o instituto das PPPs foi incorporado ao nosso ordenamento jurídico como uma modalidade de concessão que envolve a prestação de serviços públicos ou sociais. Dessa forma, assevera que a legislação municipal, ao criar a possibilidade de parceria público-privada desvinculada de qualquer serviço público ou social, viola a competência da União prevista no art. 22, XXVII, do texto constitucional.
A Advocacia-Geral da União manifesta-se pela inconstitucionalidade dos dispositivos, por violação ao art. 22, XXVII, da Constituição Federal.
Aduz, ainda, que a União, no exercício de sua competência, editou a Lei nº 11.079/2004, a qual, em seu art. 2º, § 4º, inciso III, veda a celebração de contrato de parceria público-privada que tenha como único objeto a execução de obra pública.
Contudo, em contrariedade ao que foi arguido pela Procuradoria-Geral da República, alega que o pedido de declaração de inconstitucionalidade, por arrastamento, e dispositivos de outra lei municipal, que complementa, esclarece e regulamenta as parcerias público-privadas no Município. Na visão da AGU, o âmbito de normatividade da segunda lei municipal ultrapassa a matéria disciplinada na lei anterior, de forma a ser incabível declaração de inconstitucionalidade consequencial.
O Procurador-Geral da República, reiterando as razões da inicial, manifesta-se pela procedência do pedido.
A Constituição Federal, em seus artigos 21 a 24, versa sobre o sistema de repartição de competências legislativas e administrativas das unidades públicas. Amparado no critério da predominância do interesse, o art. 22 elenca as competências privativas da União, dentre elas, no inciso XXVII, a competência de legislar sobre normas gerais de licitação e contratos.
Sobre as normas gerais, o professor Celso Antônio Bandeira de Mello, em artigo intitulado “O conceito de normas gerias no direito constitucional brasileiro”, ensina :
“Deveras, se é próprio de quaisquer leis serem gerais, ao se referir a ‘normas gerais’, o Texto da Lei Magna está, por certo, reportando-se a normas cuja ‘característica de generalidade’ é peculiar em seu confronto com as demais leis. Em síntese: a expressão ‘norma geral’ tem um significado qualificador de uma determinada compostura tipológica de lei. Nesta, em princípio, o nível de abstração é maior, a disciplina estabelecida é menos pormenorizada, prevalecendo a estatuição de coordenadas, de rumos reguladores básicos e sem fechar espaço para ulteriores especificações, detalhamentos e acréscimos a
serem feitos por leis que se revestem da ‘generalidade comum’ ou quando menos nelas é reconhecível uma peculiaridade singularizadora em contraste com as demais”.
Odete Medauar, ao discorrer sobre a sistemática referente à repartição de competências, leciona o seguinte:
"Se a Constituição Federal atribui competência à União para editar normas gerais sobre certa matéria, determina, em decorrência, que tais disposições fixadas em lei federal hão de ser observadas pelos Estados e Municípios, sem que se cogite, no caso, de qualquer interferência ou desrespeito à autonomia dos Estados-membros ou Municípios”
A respeito da competência para edição das normas gerais acrescenta Marçal Justen Filho:
"A competência para editar normas gerais importa o poder de a União veicular regras mínimas vinculantes para todas as órbitas federativas, inclusive as integrantes da Administração indireta e
outras entidades sob controle do Poder Público".
Assim, entende-se que os estados e municípios não detêm competência para legislar sobre as normas gerias de licitação, como bem versou José Afonso da Silva, ao dissertar sobre a possibilidade de os Estados legislarem sobre essas normas em face da competência privativa da União:
“Veda-se-lhes implicitamente tudo que tenha sido enumerado apenas para a União e para os Municípios. Assim, a matéria relacionada nos arts. 20, 21 e 22 explicitamente como de competência da União está implicitamente interditada aos Estados”.
O dispositivo impugnado da lei municipal permite, por meio de parcerias público-privadas, a execução de obras de infraestrutura e urbanismo de vias, logradouros e outros espaços públicos, de terminais rodoviários municipais, intermunicipais e interestaduais. Em outras palavras, autoriza a celebração de contrato de parceria público-privada para a execução de obra pública, ainda que não vinculada à prestação de serviço público.
Eis a redação do dispositivo:
“Art. 5º Pode ser objeto de parceria público-privada:
(…)
IV – Obras de infra-estrutura e urbanismo de vias e ou logradouros e outros espaços públicos, de terminais rodoviários municipais, intermunicipais e interestaduais incluídos as recebidas em delegação, do Estado ou da União”.
De modo contrário, todavia, a Lei Federal nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004, veda expressamente a celebração de contratos de PPP unicamente para a execução de obra pública sem vinculação à prestação de serviço público ou social. A lei, que institui normas gerais para licitação e contratação de parceria público-privada no âmbito da administração pública, dispõe o seguinte em seu artigo 2º, § 4º, III:
“Art. 2º Parceria público-privada é o contrato administrativo de concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa.
(…)
§ 4º É vedada a celebração de contrato de parceria público-privada
:
(…)
III – que tenha como objeto único o fornecimento de mão-de-obra, o fornecimento e instalação de equipamentos ou a execução de obra pública.”
Portanto, observa-se que o dispositivo da lei municipal contraria frontalmente o disposto no inciso III do §4º da Lei Federal nº 11.079/2004.
Com efeito, a Lei Municipal, ao criar uma nova hipótese de parceria público-privada contrária ao que determina a legislação federal, viola o disposto na Lei nº 11.079/2004, invadindo competência privativa da União para legislar sobre normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades.
Esta Corte já teve a oportunidade de se manifestar sobre o assunto, em julgamento que restou assim ementado:
“Ação direta de inconstitucionalidade: L. Distrital 3.705, de 21.11.2005, que cria restrições a empresas que discriminarem na contratação de mão-de-obra: inconstitucionalidade declarada. 1. Ofensa à competência privativa da União para legislar sobre normas gerais de licitação e contratação administrativa, em todas as
modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais de todos os entes da Federação (CF, art. 22, XXVII) e para dispor sobre Direito do Trabalho e inspeção do trabalho (CF, arts. 21,
XXIV e 22, I). 2. Afronta ao art. 37, XXI, da Constituição da República - norma de observância compulsória pelas ordens locais - segundo o qual a disciplina legal das licitações há de assegurar a "igualdade de condições de todos os concorrentes", o que é incompatível com a proibição de licitar em função de um critério - o da discriminação de empregados inscritos em cadastros restritivos de crédito -, que não tem pertinência com a exigência de garantia do cumprimento do contrato objeto do concurso.” (ADI nº 3.670, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJe 18.5.2007)
Assim, reconheço a inconstitucionalidade do dispositivo.
Não vislumbro, todavia, motivo para acolher o pedido de declaração de inconstitucionalidade por arrastamento do outro dispositivo invocado.
Diferentemente do que é arguido pela requerente, o diploma legal não restringe seu escopo de aplicação à espécie de regulamentação de parceria público-privada disposta no dispositivo ora declarado inconstitucional, mas sim, complementa e esclarece pontos de toda a legislação.
Verifico, todavia, que alguns trechos do diploma impugnado podem gerar dúvidas, como o que permite que o Poder Executivo Municipal conceda desconto no Imposto Predial e Territorial Urbano sobre “os valores pagos pelo contribuinte participante do programa municipal de parceria público-privada, cujo objeto seja para melhoria de vias e espaços públicos (calçamento ou asfaltamento), (reforma e/ou
manutenção de espaços públicos)”.
Acho pertinente ressalvar, em obter dictum, apenas para alinhar as previsões legais aqui já discutidas, que é proibida a celebração de contrato de parceria público-privada que tenha como único objeto o fornecimento de mão de obra, de equipamentos ou a execução de obra pública.
Assim sendo, eventuais PPPs que obedeçam às determinações das normas aplicáveis, mas tenham, entre seus objetos, execução de obra pública, podem sim se sujeitar ao dispositivo acima mencionado. Por outro lado, o disposto na lei municipal não se aplicaria a uma PPP que tenha como único objeto, por exemplo, o fornecimento de mão de obra, pois essa parceria público-privada não encontra respaldo na legislação vigente.
Atualizem o caderno!
Vamos em frente e contem sempre comigo!
Dominoni
(no Insta @dominoni.marco)
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