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FAZENDA PÚBLICA EM JUÍZO: FUNDAMENTO ÀS RESTRIÇÕES A CONCESSÃO DE ANTECIPAÇÃO DE TUTELA
Olá queridos, como andam os estudos para a AGU/PFN/PGEPA/MPMS?
Esperamos que bem, muito bem, e aguardamos o depoimento de cada um de vocês.
Vamos ao tema de hoje:
FAZENDA PÚBLICA EM JUÍZO: FUNDAMENTO ÀS RESTRIÇÕES A CONCESSÃO DE ANTECIPAÇÃO DE TUTELA
As restrições à concessão de tutela antecipada em face da
Fazenda Pública encontram fundamentos em vários institutos constitucionais e
legais que visam a assegurar, em última análise, a supremacia do interesse
público.
Cumpre destacar que nem todas as restrições encontram fundamento
nas mesmas razões, sendo, muitas vezes, diversos os fundamentos que levaram o
legislador a proibi-las.
Os principais fundamentos das restrições são assim
sistematizados por Marcos Destefenni:
a) o reexame necessário: quase toda sentença condenatória
contra a Fazenda Pública não produz efeitos se não for confirmada pelo
Tribunal. Portanto, uma decisão interlocutória não pode ir além de uma
sentença;
b) o direito financeiro, que impõe regras para a utilização
dos numerários por parte da Fazenda Pública. Em suma, há necessidade de
previsão orçamentária.
c) o instituto do precatório, ao qual quase toda decisão
que obriga a Fazenda Pública a pagar alguma quantia em dinheiro deve se
submeter;
d) afronta ao princípio da isonomia, em relação àqueles
que já obtiveram decisão definitiva transitada em julgado, e aguardam
pagamento.[1]
Como já se destacado, o primeiro argumento trazido pelo autor é
facilmente rechaçado pela doutrina, pois a decisão que antecipa os efeitos da
tutela é interlocutória, razão pela qual não se sujeita ao reexame necessário.
Entretanto, os demais argumentos são suficientes para justificar
grande parte das supracitadas restrições.
Nesse sentido, a reclassificação ou equiparação de servidores
públicos, bem como a concessão de aumento ou a extensão de vantagens ou
pagamento de qualquer natureza a servidores demanda necessariamente previsão
orçamentária, caso contrário poderá haver desequilíbrio na execução da Lei
Orçamentária Anual gerando déficit
prejudicial ao próprio interesse público primário.
Ademais, a Fazenda Pública está sujeita a rígido controle de
despesas com pessoal, controle esse estabelecido pela própria Constituição
Federal no art. 169, posteriormente regulamentado pela lei de responsabilidade
fiscal (Lei Complementar 101/2000) que em seu artigo 19 e incisos estabelece os
limites máximos a serem gastos com pessoal nas esferas Executiva, Legislativa,
Judiciária e do Ministério Público.
Certamente, a concessão de liminares nesses dois casos poderia gerar
desequilíbrio nos gastos públicos, o que poderia levar o ente às restrições
previstas no art. 22 da referida lei complementar e às sanções previstas no
art. 23 da mesma lei.
Ademais, o art. 100 da Constituição Federal estabelece que
despesas decorrentes de decisão judicial serão pagas exclusivamente por meio de
precatório, proibida a designação de casos ou pessoas específicas nas dotações
orçamentárias.
Ora, a sentença que defere um benefício pecuniário a um servidor
é decisão que impõe obrigação de pagar quantia, e como tal não pode ser executada
provisoriamente, pois o ordenamento jurídico desconhece o instituto do
precatório provisório. Conclui-se, portanto, que para pagamento em quantia é
necessária a expedição de precatório, o qual só pode ser emitido após o
trânsito em julgado da decisão condenatória.
Essas hipóteses não se confundem com aquela em que o servidor
pretender seja restabelecido benefício que foi indevidamente suprimido. Para
esses casos a liminar é possível, pois os valores que lhe eram pagos já estão
devidamente incluídos no orçamento. Esse é o entendimento do próprio Superior
Tribunal de Justiça.
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. VIOLAÇÃO DO ARTIGO 535
DO CPC. OMISSÃO. ALEGAÇÃO GENÉRICA. SÚMULA 284/STF. TUTELA ANTECIPADA CONTRA A
FAZENDA PÚBLICA. RESTABELECIMENTO DE VANTAGEM. CABIMENTO. ANÁLISE DOS
PRESSUPOSTOS. SÚMULA 7/STJ. VIOLAÇÃO DOS ARTS. 43 E 170-A DO CTN. FALTA DE
PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 282/STF E 211/STJ. EDIÇÃO DA SENTENÇA DE MÉRITO.
PREJUDICIALIDADE.
1. Inadmissível recurso especial por suposta violação do
art. 535 do CPC se a parte não especifica o vício que inquina o aresto
recorrido, limitando-se a alegações genéricas de omissão no julgado, sob pena
de tornar-se insuficiente a tutela jurisdicional.
2. Nas hipóteses de restabelecimento de parcela
remuneratória suprimida de servidor público, inexiste vedação legal à concessão
de tutela antecipada contra a Fazenda Pública, cuja análise dos pressupostos de
cabimento demanda o revolvimento do substrato fático-probatório, vetado pelo
óbice da Súmula 7/STJ.
3. A Corte de origem não dirimiu a controvérsia sob a
ótica dos arts. 43 e 170-A do CTN, os quais padecem de falta de
prequestionamento e, por conseguinte, não são suscetíveis de exame na instância
especial, conforme dispõem as Súmulas 282/STF e 211/STJ.
4. A superveniência da sentença de mérito que confirma a
tutela antecipada torna prejudicado o recurso especial por perda de objeto.
Precedentes.
5. Agravo regimental não provido.[2]
Já as restrições referentes a demandas que tenham por objeto a
compensação de crédito tributário ou previdenciário e para fins de entrega de
mercadoria e bens provenientes do exterior, encontram fundamento na
irreversibilidade do provimento visado.
Como se sabe, a compensação tributária é medida que visa a
extinguir o crédito tributário nos termos do art. 156, inciso III do Código
Tributário Nacional, e depende de lei específica. Ocorre que em sendo deferida
a compensação o crédito estará extinto, não havendo meios para reverter essa
extinção, de modo que a extinção do crédito tributário é incompatível com a
provisoriedade da medida.
Nesse sentido:
Deferida a liminar para permitir a compensação, haverá
extinção do crédito tributário. Se, ao final, o contribuinte não lograr êxito
na demanda, exsurgirá prejuízo incalculável para a Fazenda Pública que ficaria
impossibilitada de proceder ao lançamento fiscal, uma vez que já extinto o
crédito tributário.[3]
É de se destacar ainda que os créditos tributários são computados
na lei orçamentária como valores a receber, integrando a estimativa
orçamentária, de modo que deferida a compensação essa receita não se realizará,
o que pode levar a desequilíbrio orçamentário.
No que se refere à entrega de mercadorias e bens provenientes do
estrangeiro, uma vez deferida a tutela antecipada, e liberados os bens,
dificilmente seriam recuperados em caso de eventual improcedência da demanda.
Assim, há inviabilidade prática na liberação provisória de bens apreendidos, o
que justifica a impossibilidade de se conceder a tutela antecipada.
Do mesmo modo, e independentemente do objeto subjacente à causa,
é vedada a tutela antecipada em se tratando de ação ordinária proposta em
primeiro grau, quando impugnado ato de autoridade sujeita, na via de mandado de
segurança, à competência originária de Tribunal, salvo em se tratando de
processo coletivo.
Tal vedação se justifica em decorrência das regras de
competência fixadas na constituição e em leis infraconstitucionais e está a
proibir que um ato de autoridade, cuja competência para apreciar mandado de
segurança é de tribunal superior, seja analisado e eventualmente suspenso
liminarmente por um juiz de primeiro grau.
Essa situação se torna mais clara em sendo analisada à luz de um
caso concreto, veja-se: candidato aprovado em concurso para a magistratura
estadual dentro do número de vagas, em tese, tem direito à nomeação e posse,
sendo ilícita a omissão do presidente do tribunal de justiça que se recusa a
nomeá-lo. Desse ato, cabe mandado de segurança no prazo de 120 dias. Ocorre que em vez de impetrar o mandado de
segurança diretamente no tribunal de justiça perante o órgão especial, o
candidato ingressa com uma ação ordinária em primeira instância. Nesse caso
será vedada a liminar, pois estar-se-ia usurpando indiretamente competência
originária de tribunal superior.
Não se inclui na vedação a possibilidade de o próprio tribunal
superior conceder a medida liminarmente. Do mesmo modo, por expressa previsão
legal, não se aplica a vedação aos casos de ação civil pública e demais ações
coletivas (art. 1º, §2º da Lei 8427/1992).
Por fim, a última restrição refere-se aos casos em que eventual
concessão de liminar esgote no todo ou em parte o objeto da demanda, o que
geraria sua irreversibilidade, circunstância essa que por si só já é suficiente
para impedir a concessão de liminares, quer seja em face do Poder Público, quer
seja nos demais casos em que tais entes não são partes.
Diante do exposto, conclui-se que todas as vedações à concessão
de liminares em face do Poder Público se justificam em outros institutos como o
orçamento e o precatório, ou na irreversibilidade do provimento almejado, de
modo que o próprio interesse público recomenda a existência de tais vedações.
[1]
DESTEFENNI, Marcos. Curso de processo
Civil. vol. 1, tomo II. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 60.
[2] AgRg no AREsp 41.726/DF,
Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 20/03/2012, DJe
28/03/2012.
[3]
CUNHA, Leonardo José Carneiro
da. A Fazenda Pública em Juízo. 7.ed.
São Paulo: Dialética, 2009. p. 231/232.
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